每經(jīng)記者｜石雨昕    每經(jīng)編輯｜張益銘    

日前，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）全文公開。其中對財政工作作出的總體部署，與“十四五”規(guī)劃建議中“建立現(xiàn)代財稅體制”不同，“十五五”規(guī)劃建議明確“發(fā)揮積極財政政策作用，增強財政可持續(xù)性”。

與“十四五”相比，“十五五”時期財政工作重點有哪些變化？未來五年財政政策將怎樣積極有為推動經(jīng)濟質(zhì)效提升？圍繞這些問題，中國財政科學(xué)研究院黨委書記、院長楊志勇接受了《每日經(jīng)濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪。

適當(dāng)加強中央事權(quán)、提高中央支出占比

NBD：《建議》明確，適當(dāng)加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比重。增加地方自主財力。在土地財政依賴持續(xù)減弱的背景下，展望“十五五”，如何優(yōu)化央地關(guān)系，有哪些具體舉措？

楊志勇：隨著土地出讓金收入的下滑，地方政府對土地財政的依賴度已經(jīng)下降。地方政府提供公共服務(wù)如何籌集到更充分的財力，是規(guī)范中央和地方財政關(guān)系需要面對的問題。適當(dāng)加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比重，增加地方自主財力，是優(yōu)化央地關(guān)系的重要舉措。

應(yīng)該看到，中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算已經(jīng)連續(xù)3年超過10萬億元。2025年，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算規(guī)模已經(jīng)超過中央財政本級收入，這體現(xiàn)了中央財政的擔(dān)當(dāng)。可以說，中央財政在增加地方自主財力上已經(jīng)很努力了。

黨的二十屆三中全會對央地財政關(guān)系改革已經(jīng)作了明確的部署，四中全會繼續(xù)對“十五五”期間的工作提出建議，這是做好央地財政關(guān)系工作的重要遵循。

“十五五”期間，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，數(shù)字化、信息化的加深，中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任的安排要適應(yīng)這些變化，從而更有效地履行政府職能，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。適當(dāng)加強中央事權(quán)、提高中央支出占比，是針對現(xiàn)實問題提出的。同時，中央本級財政支出占比不到15%，低于世界主要國家水平，也說明這么做，是符合央地財政關(guān)系規(guī)律的。

“十五五”期間，讓各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財權(quán)、財力更加匹配，當(dāng)是改革的努力方向。地方有錢能辦事，有錢同時受到約束，形成更加有效的激勵約束機制，實現(xiàn)央地財政關(guān)系的合理化和規(guī)范化，更好地促進財政在國家治理中發(fā)揮基礎(chǔ)和重要支柱作用。

NBD：《建議》明確，加快構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理長效機制。日前，財政部正式設(shè)立債務(wù)管理司?；诖耍谀磥?，“十五五”期間債務(wù)管理工作有哪些重點？

楊志勇：要落實好一攬子化債方案，解決好存量債務(wù)問題。地方政府存量隱性債務(wù)的置換要落實到位，同時要遏制新增隱性債務(wù)的出現(xiàn)，對違規(guī)舉債化債的要嚴(yán)懲。

一方面，地方政府債務(wù)信息要透明，這是做好地方政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)工作。另一方面，要增強地方政府債務(wù)管理的主動性，債務(wù)規(guī)模的設(shè)定要考慮到債務(wù)的可持續(xù)性，債務(wù)融資成本的確定要與市場資金成本相對應(yīng)，要盡可能降低利息成本。政府債務(wù)融資，要綜合考慮政府資產(chǎn)，特別是負(fù)債所形成的資產(chǎn)等因素。債務(wù)不是洪水猛獸，債務(wù)融資讓人們提前享受到未來才可能享受到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，讓生產(chǎn)條件更加優(yōu)越，讓營商環(huán)境更加適宜，讓人們的生活更加美好。

同時，我們也要認(rèn)識到，多年形成的債務(wù)不可能集中在一年或短短數(shù)年就能償還。要順應(yīng)債務(wù)管理規(guī)律，按照加快構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理長效機制的要求，讓政府債務(wù)管理更加透明，債務(wù)融資決策更加科學(xué)，債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，讓政府債務(wù)更具有可持續(xù)性，與高質(zhì)量發(fā)展的要求更加適應(yīng)。

此外，要促進融資平臺改革轉(zhuǎn)型，不能把企業(yè)債務(wù)簡單地轉(zhuǎn)嫁到地方政府頭上。企業(yè)作為獨立法人，有自己的資產(chǎn)，要創(chuàng)造條件，加快融資平臺公司轉(zhuǎn)型。

深化稅制改革使微觀主體應(yīng)納稅額與納稅能力相適應(yīng)

NBD：關(guān)于宏觀稅負(fù)的提法，過去較為常見的表述是“穩(wěn)定宏觀稅負(fù)”，而《建議》明確保持合理的宏觀稅負(fù)水平。在您看來，宏觀稅負(fù)提法變化有哪些原因？宏觀稅負(fù)與微觀經(jīng)營主體關(guān)系緊密，要如何處理好兩者的關(guān)系？

楊志勇：保持合理的宏觀稅負(fù)水平，就是要讓宏觀稅負(fù)水平合理。宏觀稅負(fù)水平的合理與否，要與財政支出結(jié)合起來看待。2017年以來，宏觀稅負(fù)水平持續(xù)下降，2024年稅收收入占GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）之比不足13%，而與此同時，財政支出壓力較大，顯然這樣的宏觀稅負(fù)水平是不夠合理的，是不利于高質(zhì)量發(fā)展的。

宏觀稅負(fù)具體落在微觀主體上，微觀主體的應(yīng)納稅額要與納稅能力相適應(yīng)。現(xiàn)實中，納稅能力強的所納稅額與其能力如存在不相稱的情形，就是改革應(yīng)該努力改變的。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在不斷優(yōu)化中，新稅源持續(xù)出現(xiàn)，要讓新的潛在稅源轉(zhuǎn)化為實實在在的稅收收入。這需要進一步深化稅制改革，加強相應(yīng)的稅收征管。

“十五五”期間，稅制改革進一步深化，向著健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度這一目標(biāo)前進。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，是要讓稅收優(yōu)惠政策更加合理、更加有效。稅收優(yōu)惠政策的運用要考慮政策效果，如果短期政策長期化，優(yōu)惠政策的效果就會打折扣，甚至產(chǎn)生副作用。不合理的稅收優(yōu)惠政策還可能妨礙市場競爭，影響市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮，影響市場統(tǒng)一。完善直接稅體系，健全經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得稅收政策，可以更好地促進社會公平。

NBD：今年“零基預(yù)算改革”首次被寫入政府工作報告，同時也納?“十五五”規(guī)劃建議，在你看來，零基預(yù)算改革為何如此重要？當(dāng)前改革過程中遇到了哪些難點？

楊志勇：黨的二十屆三中全會召開之后，深化零基預(yù)算改革試點已經(jīng)在全國各地展開，中央層面已經(jīng)有包括財政部在內(nèi)的16個部門進行試點，試點面還在擴大。零基預(yù)算改革，將有力打破支出固化格局，促進財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，讓財政資金效率得到進一步提高。

零基預(yù)算改革是調(diào)整利益的改革，改革中遇到困難是很正常的。只要按照進一步全面深化改革的要求去做，改革的困難就完全能夠克服。

一方面，對于零基預(yù)算改革的認(rèn)識還需要進一步統(tǒng)一。零基預(yù)算既是一種理念，也是一種預(yù)算編制方法?；鶖?shù)在預(yù)算編制中的重要性不言而喻。深化零基預(yù)算改革，是對不合理的支出基數(shù)的改變，讓支出回歸合理。隨著實際支出數(shù)額日趨合理，預(yù)算編制并不見得一切都從零開始。因此，零基預(yù)算改革的作用需要結(jié)合不同的改革時間段進行評估。但就目前而言，深化零基預(yù)算改革在推動財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌、提高財政資金效率上的作用已經(jīng)顯現(xiàn)。有的地方通過深化零基預(yù)算改革，集中了更多資金，用于科技創(chuàng)新，讓集中力量辦大事的制度優(yōu)勢得到進一步發(fā)揮。有的地方通過建立健全支出標(biāo)準(zhǔn)體系，節(jié)約了財政資金，大大提高了財政管理水平。

另一方面，地方在推進零基預(yù)算改革中，遇到了一些與經(jīng)濟增長、財政收入等掛鉤的法定支出削減難題。若繼續(xù)按照原先的要求進行支出，會造成財政資金浪費或效率低下，但完全改變，又會與其他法律法規(guī)沖突。因此，如何按照實事求是的精神，讓預(yù)算支出安排更加科學(xué)合理，仍是難題。

零基預(yù)算改革難，但只要高度重視，并采取科學(xué)的方法，改革完全可以取得成功。有的地方主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視零基預(yù)算改革，“掛帥”又“出征”，已經(jīng)取得了很好的效果。有的地方在成本預(yù)算績效管理上取得了很好的成績。深化零基預(yù)算改革，是財政科學(xué)管理試點工作的一項重要內(nèi)容。全國已有12個地方在開展財政科學(xué)管理試點。沒有開展試點的地方，也在不同程度上進行相關(guān)的改革。不同地方的改革經(jīng)驗，可以相互借鑒，讓深化零基預(yù)算改革更順利進行，并達(dá)到預(yù)期效果。

NBD：綜合來看，《建議》明確要發(fā)揮積極財政政策作用，增強財政可持續(xù)性。在您看來，這是出于哪些考慮因素？財政政策有哪些發(fā)?空間？

楊志勇：首先需要找到“十五五”時期在中國式現(xiàn)代化進程中的坐標(biāo)定位。“十五五”之后的五年，即到2035年我國要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。因此，“十五五”時期是打基礎(chǔ)的五年，是為基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化夯實基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時期，要鞏固拓展優(yōu)勢、破除瓶頸制約、補強短板弱項，在激烈國際競爭中贏得戰(zhàn)略主動，推動事關(guān)中國式現(xiàn)代化全局的戰(zhàn)略任務(wù)取得重大突破，為基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化奠定更加堅實的基礎(chǔ)。

復(fù)興號動車組經(jīng)過大橋 圖片來源：新華社

同時，我們也要認(rèn)識到，“十五五”時期我國發(fā)展環(huán)境面臨深刻復(fù)雜變化。大國博弈更加復(fù)雜激烈，國際經(jīng)濟貿(mào)易秩序遇到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，世界經(jīng)濟增長動能不足，我國發(fā)展受到國際形勢演變的深刻影響，戰(zhàn)略機遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多。

對此，需要堅定信心，我國經(jīng)濟長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變，同時要對存在的發(fā)展不平衡不充分問題有清醒的認(rèn)識，要有科學(xué)的政策選擇。

展望“十五五”，發(fā)揮積極財政政策作用，要更精準(zhǔn)地促進有效需求的擴大，促進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，有力有效地消除國內(nèi)大循環(huán)存在的卡點堵點；要更有力地支持高水平科技自立自強，促進新質(zhì)生產(chǎn)力加快發(fā)展，推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的深度融合，加快新舊動能轉(zhuǎn)換；要大力支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，推動鄉(xiāng)村振興取得更大進展；要大力促進高質(zhì)量就業(yè)，增加居民可支配收入，更好地保障和改善民生；要適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化，采取更有針對性的財政政策措施；要在重點領(lǐng)域風(fēng)險防范化解上采取積極有效的措施，為更加積極的財政政策的實施創(chuàng)造更好環(huán)境。