每經(jīng)記者｜唐俊    每經(jīng)編輯｜劉艷美

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時隔10年，中央城市工作會議再次召開，未來一段時間的城市發(fā)展有了統(tǒng)領性的方向。

當前，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。

面對這種轉變，中國城市規(guī)劃學會監(jiān)事、中科院地理資源所研究員樊杰認為，城市規(guī)劃、建設、管理的理念也應該系統(tǒng)性變革，更加注重以人為本。

同時，樊杰提到，并不是所有城市都適合打造制造業(yè)城市，約一半的地級市以及絕大部分的縣城更多需發(fā)揮服務功能，包括區(qū)域性的基本公共服務和相對高層級的服務業(yè)。

以下為每日經(jīng)濟新聞（以下簡稱“NBD”）與樊杰的對話。

科技創(chuàng)新驅動城市發(fā)展，“人”是第一要素

NBD：為什么中央要專門為城市工作召開會議？時隔十年再次召開，在當下節(jié)點有何特殊意義？

樊杰：經(jīng)濟發(fā)展仍是我國最主要的任務，而在未來一段時間，新質生產(chǎn)力是支持經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手，其特征是由科技創(chuàng)新驅動，而科技創(chuàng)新核心分布都是在城市地區(qū)。城市是發(fā)展新質生產(chǎn)力最重要的空間載體，無論美國的硅谷，還是最近幾年出現(xiàn)的深圳現(xiàn)象、合肥現(xiàn)象和杭州現(xiàn)象，都證明了這一理論。

在當前國際形勢下，內循環(huán)和外循環(huán)都需要富有競爭力的經(jīng)濟體系，才能夠真正參與國際競爭。但國家與國家之間的競爭，究其本質還是具有核心影響力的區(qū)域之間的競爭，城市的重要性不言而喻。

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NBD：以人為本的城市發(fā)展理念已提出多年，此次會議要求更加注重以人為本、更加注重治理投入，您如何理解其中的含義？

樊杰：目前中國的城鎮(zhèn)人口已經(jīng)占2/3，也就是說大部分人住在城市中，城市發(fā)展的重點已經(jīng)從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效，發(fā)展理念和發(fā)展方式也要相應轉變。

未來，城市從規(guī)劃、建設到管理，將會有一個系統(tǒng)性的變革，這種發(fā)展理念簡單來說就是“以人為本”。

過去的城市規(guī)劃者和管理者著眼于先有企業(yè)后有人，也就是更注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展和工業(yè)化，所以會把為企業(yè)打造環(huán)境作為重點。比如當年我們在沿海確定了14個開放城市，怎么才能讓它們發(fā)展起來？已有的城市投資環(huán)境無法給進駐的企業(yè)提供必要的基礎設施條件，但是又沒有太多資金對整個城市進行改造，所以就打造一個小環(huán)境，每個城市選一塊地做技術經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，再賦予政策優(yōu)惠，從而吸納企業(yè)投資建廠，城市化也就帶動起來了。

當時的城市發(fā)展以企業(yè)為核心，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求作為城市規(guī)劃和城市管理的重點。而現(xiàn)在，我們強調“以人為本”，因為城市發(fā)展的主要驅動力變成了科技創(chuàng)新，其第一要素就是人力資源。新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)的布局，以及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造，人力資源都發(fā)揮著第一地位的作用。

過去是人隨產(chǎn)業(yè)走，現(xiàn)在是產(chǎn)業(yè)隨人走，所以城市建設就要更加關注人才區(qū)位條件，人才吸引力成為評價城市的重要因素。而城市作為服務人的重要空間，各方面的配置也要滿足人民日益增長的高品質需求。

此次會議強調要“更加注重以人為本”，就是要從理念上把“以人為本”突出到一個新高度，讓大家更加重視。

并非所有城市都適合打造成制造業(yè)城市

NBD：此次會議提出，要發(fā)展組團式、網(wǎng)絡化的現(xiàn)代化城市群和都市圈。目前都市圈發(fā)展情況如何，未來需要作出哪些調整？

樊杰：從中國整體的城市發(fā)展來看，未來最具活力的區(qū)域仍然是京津冀、長三角、大灣區(qū)、成渝這四個頂點城市群及其所圍成的區(qū)域，包括其中的長江中游城市群和中原城市群，構成了一個菱形結構。

中央城市工作會議在談到城市發(fā)展時，要求組團式、網(wǎng)絡化發(fā)展，就是每個中心城市要更多考慮衛(wèi)星城以及都市圈的建設，在城市群內形成大中小的網(wǎng)絡化結構。

過去的城市群或者都市圈建設，很多地方仍然只是把中心城市做大，周邊城市反而在強大的虹吸效應下增長態(tài)勢不理想，有的甚至衰竭。在過去的城市群發(fā)展過程中，一枝獨秀符合城市競爭的地方需求，但長遠來看，這種模式不能再繼續(xù)下去。

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NBD：會議提到，分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設；此前二十屆三中全會也提出，依托中心城市輻射帶動周邊市縣共同發(fā)展。您認為接下來縣城應該如何發(fā)展？

樊杰：我們現(xiàn)在強調制造業(yè)和實體經(jīng)濟，但并不是每個城市都適合發(fā)展。如果把一個省份分成三到五個板塊，這些板塊內的中心城市才有能力成為具有實力的工業(yè)經(jīng)濟中心，而另外一半的地級市以及絕大部分的縣城更多是發(fā)揮服務功能，包括區(qū)域性的基本公共服務和相對高層級的服務業(yè)。

我國的縣城類型太多，區(qū)域差別非常大，不能簡單地說以縣城為重點推進城鎮(zhèn)化，而是要因地制宜、強調分類。

具有產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活力的縣城主要分布在較為發(fā)達的地區(qū)以及鄰近中心城市的區(qū)域，這些縣城通過與中心城市的產(chǎn)業(yè)融合，可以實現(xiàn)較好的發(fā)展。

但是對于遠離中心城市的一些縣城，特別是西部地區(qū)的縣城，其主要功能應當是承擔當?shù)剞r(nóng)副產(chǎn)品的加工以及流轉，也可以因地制宜地發(fā)展能源建設、旅游業(yè)、生活性服務業(yè)等，重要的是按照不同的功能定位形成城市自己的品質和特色。

共建綠色低碳、可持續(xù)、低成本的城市

NBD：近年來，隨著氣候變化加劇，暴雨洪澇頻發(fā)影響城市安全，干旱也可能影響城市電力供應，當初城市規(guī)劃建設為何沒有考慮到這些問題？

樊杰：中央這次專門提出建設安全可靠的韌性城市，說明這確實已經(jīng)是一個有待解決的問題了。

理論上來講，安全應該在城市發(fā)展的規(guī)劃建設階段就應當充分考慮，這是最基本的要求。過去幾十年我們的城鎮(zhèn)化速度很快，但城市并不是高質量發(fā)展的，從地下管網(wǎng)、地面配套，甚至我們居住的房子，各方面都存在一些歷史遺留的工程性問題，甚至是全局性的規(guī)劃布局問題。

當風平浪靜的時候，質量問題不會顯現(xiàn)，但在當前氣候變化的背景下，極端天氣頻發(fā)，城市就出現(xiàn)了一系列挑戰(zhàn)，問題就暴露出來了。

以極端暴雨導致的城市洪澇災害為例，這不僅是中國城市的問題，也是世界各國城市普遍面臨的問題。從根源上講，我們過去在城市規(guī)劃時候并沒有考慮氣候變化，因為氣候在當時并不是一個重要的影響因素，最近一些年才愈發(fā)嚴重。

比如我最近做的一個研究，平坦的土地是以往我們教科書上指明的建設城市有利的地形條件，所以城市建設優(yōu)先選擇平坦地勢，但當洪澇發(fā)生時，恰巧是這些地區(qū)排水不暢，而有一些緩坡的地方反而受損較小。并且大多數(shù)城市在規(guī)劃之初，地下管網(wǎng)的排水能力并沒有將極端暴雨作為重點考慮。

熱浪也是極端氣候變化帶來的災害之一。城市本身就是一個熱島，往往離城市中心越近的地方熱島效應越突出，建筑玻璃的反射光也在給城市加熱。40多年前，北京市中心和郊區(qū)溫度差大約是兩度，而現(xiàn)在至少已經(jīng)翻了一番，市區(qū)特別是城市中心地區(qū)從一個熱島變成了“烘箱”“火爐”。

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NBD：此次會議提到要建設安全可靠的韌性城市，您長期研究資源環(huán)境承載力評價，從城市管理角度而言，如何提高城市安全和韌性？

樊杰：首先是基于自然的解決方案，建設綠色低碳、可持續(xù)、低成本的城市。

現(xiàn)在很多城市都有大型廣場，但其實把它們作為綠地，有機分布在城市中，是更合理的布局。通過廊道和綠帶將城市與周邊區(qū)域的綠色生態(tài)系統(tǒng)銜接，可以形成風道和冷源，改善城市小氣候，遇到洪災時也能發(fā)揮海綿城市的作用。

不要一想到解決問題就要大規(guī)模投資，各個城市的自然條件不同、所處的生態(tài)地帶也不同，要根據(jù)實際情況處理，這是一個很重要的理念。

第二個方面是工程設施治理。前段時間我參加一個學術會議了解到，我們有的城市連地下管網(wǎng)的基本信息都不掌握，這種情況下如何保證城市的安全和韌性？所以從工程上來講，首先要摸清城市各種設施的配置現(xiàn)狀，診斷它出現(xiàn)了哪些問題，哪些地方是薄弱環(huán)節(jié)，并制定相應的維護措施。

在推進過程中，最好能夠全社會共同參與，而不是簡單地由規(guī)劃者和政府管理者決定。要把它作為一個社會行動共同推動，大家一起共建綠色安全的城市。