每經特約評論員胡雅琳韓易宸施懿宸 每經編輯黃宗彥 2022年8月16日，美國總統拜登簽署《通脹削減法案》（InflationReductionActof2022,IRA）1。該法案此前已先后通過參眾議院，計劃2023年開始執(zhí)行。法案將通過降低能源成本來對抗通脹，并使得美國可以向減少溫室氣體排放的目標邁進。由于計劃投資3690億美元用于氣候變化和能源安全領域，該法案也被市場廣泛認為是美國有史以來最大規(guī)模的氣候投資法案。在此背景下，本文將細致闡述法案中涉及氣候投融資的條款，深入分析法案的潛在影響，密切關注世界各國對法案的反應，并為中國該如何應對提供相應的建議。 一、法案背景 （一）美國基于政黨政治的氣候政策 美國應對氣候變化政策很大程度上受政治集團的影響，缺乏穩(wěn)定性和連貫性。在民主黨克林頓政府時期，美國關于全球氣候變化的態(tài)度和對應的氣候政策均是積極的。1993年克林頓總統宣布《美國氣候變化行動計劃》2，認同全球氣候變化是人類過度排放溫室氣體所導致的，并強調將采取措施以達到減少溫室氣體排放的目標。然而，共和黨小布什政府上任后即宣布美國不會批準《京都議定書》，認為人類目前關于全球氣候變化產生的原因及解決的科學知識并不完整，氣候變化多大程度上是由人類活動造成的結論尚不明確。 后來，在民主黨奧巴馬政府時期，美國態(tài)度又轉為積極。在國內，奧巴馬政府先后出臺了《2009美國清潔能源與安全法案》3和《總統氣候行動計劃》4等旨在削減溫室氣體排放，延緩全球變暖的趨勢。在國際社會上，奧巴馬政府積極推動雙邊和多邊氣候談判，重視大國間氣候合作，簽署并積極推動《巴黎協定》的生效實施。在共和黨特朗普政府時期，美國的全球氣候政策又大幅倒退。2017年6月美國宣布退出《巴黎協定》，特朗普政府聲稱這是一項懲罰美國的協議，損害了美國的經濟利益和工作機會。整體而言，相較于美國共和黨，民主黨對氣候變化的態(tài)度和政策更為積極。同時，政黨競爭的現實也進一步固化了兩黨關于氣候問題的立場5。 2021年，民主黨拜登政府上任，呼吁美國重返巴黎協定6，積極推動氣候變化治理，承諾于2050年前實現凈零排放。上任以來，拜登接連發(fā)布一攬子應對氣候變化政策，包括《清潔能源革命與環(huán)境正義計劃》7、《建設現代化的、可持續(xù)的基礎設施與公平清潔能源未來計劃》8和《關于應對國內外氣候危機的行政命令》9等法案；經濟上新政府計劃投入2萬億美元在交通、建筑和清潔能源等領域；政治上把氣候變化納入美國外交政策和國家安全戰(zhàn)略；技術上加速清潔能源技術創(chuàng)新等等。目前，美國建立了以“3550”為主要目標的應對氣候變化行動框架，即以2035年和2050年為重要時間節(jié)點，承諾到2035年通過向可再生能源過渡實現無碳發(fā)電，2050年前實現全面凈零排放?！锻浵鳒p法案》在此背景下應運而生，法案雖名為削減通貨膨脹，但其大量條款均與應對能源轉型和氣候變化相關，對研究美國氣候政策具有重要價值。 （二）夭折的《重建美好未來法案》 美國《通脹削減法案》的誕生并非一帆風順，其前身《重建美好未來法案》最終在爭議中夭折。2021年，拜登政府提出了一項《重建美好未來法案》（BuildBackBetter）10的綜合性政策法案。該法案覆蓋面甚廣，涵蓋教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、福利、能源、基礎建設等方方面面，總支出高達1.75萬億美元，主要包括兩大類，社會支出項目（11,950億美元）和能源氣候類項目（5,550億美元）。能源氣候項目主要涉及4個方面：清潔能源稅收抵免、解決污染和極端天氣事件、清潔能源采購以及對清潔能源技術、制造和供應鏈的投資和激勵。盡管該法案能夠極大促進社會基礎建設和能源氣候領域的發(fā)展，但由于其支出金額龐大，預計將會給美國家庭和財政帶來巨大壓力。最后在參議院投票50比50的均勢局面下，關鍵參議員曼欽突然倒戈，公開表示不會支持《重建美好未來法案》，法案以失敗而告終。 在《重建美好未來法案》擱置后，拜登選擇起草一份曼欽能支持的法案，經過雙方不斷地溝通與妥協，《重建美好未來法案》規(guī)模不斷縮減，在內容上也做了調整，便有了《通脹削減法案》。規(guī)模上，新法案的總支出從17,500億美元縮減至7,390億美元，清潔能源投資支出由5,500億美元降至3,690億美元，占比由31%上升至50%；內容上，《通脹削減法案》在社會支出項目上做了大量刪減，在能源氣候項目上，主要集中在縮小清潔能源稅收抵免的范圍和削減應對污染和極端天氣事件支出上。法案的出現恰逢美國居民消費價格指數（CPI）維持高位，在繼續(xù)通脹緊縮的背景下，《通脹削減法案》可以通過“升”稅來降低聯邦政府財政赤字；通過“降”醫(yī)療成本來減輕通脹對部分人的影響；通過“增”補貼來鼓勵新能源和新能源車的發(fā)展，以應對高油價帶來的通脹問題11。盡管本質上仍為《重建美好未來法案》的縮減版，《通脹削減法案》最終還是順利通過。該法案更加注重氣候支出（見圖表1），對美國應對氣候變化、發(fā)展清潔能源具有重要意義。 圖表1：《通脹削減法案》與《重建美好未來法案》氣候支出對比 資料來源：《通脹削減法案》，《重建美好未來法案》，中金公司研究部 二、與氣候投融資相關的法案內容 美國《通脹削減法案》帶來了美國有史以來針對氣候領域的最大投資計劃，使清潔能源、清潔制造等氣候相關產業(yè)迎來前所未有的機遇。法案的收入來源主要是加稅和減少藥品開支，共計7,370億美元。法案的支出主要用于氣候投資，共計3,690億美元，占總支出的84%。據麥肯錫公司統計，該法案從能源、制造、環(huán)境、交通、農業(yè)和水資源六大產業(yè)入手分類統計了各部分的投資總額和占比，其中能源行業(yè)占據投資總額的64%，是氣候投資的重中之重（見圖表2）12。具體而言，法案在氣候投資方面包含降低能源成本、保障美國能源安全和國內制造業(yè)、實現經濟去碳化、維護社區(qū)和環(huán)境公平、支持農林業(yè)的彈性建設五大措施。 圖表2：《通脹削減法案》氣候投資分布 Source:McKinsey&Company.TheInflationReductionAct:Here’swhat’sinit （一）降低能源成本 該法案將為消費者提供一系列激勵措施，以減輕高昂的能源成本，達到縮減開支的目的。例如，法案直接鼓勵消費者購買節(jié)能和電力設備、清潔車輛和屋頂太陽能，促進家庭綠色節(jié)能消費與投資，其中很大一部分資金流向了低收入家庭和貧困社區(qū)。 表1：降低能源成本的具體措施 Source:SummaryoftheEnergySecurityandClimateChangeInvestmentsintheIRA13 （二）保障美國能源安全和國內制造業(yè) 該法案將支持能源可靠性和清潔能源生產，力圖減少對中國的依賴，確保向綠色經濟的過渡時為美國人創(chuàng)造大量的就業(yè)機會。法案中超過600億美元將會被用于支持本土清潔能源和運輸技術的供應鏈的清潔能源設施建設。這些制造業(yè)激勵措施將有助于降低清潔能源和清潔汽車的成本，緩解供應鏈瓶頸，從而緩解通脹，降低未來價格沖擊的風險。 表2：保障美國能源安全和國內制造業(yè)的具體措施 Source:SummaryoftheEnergySecurityandClimateChangeInvestmentsintheIRA （三）實現經濟去碳化 該法案通過對各行業(yè)不同的應對氣候變化的政策，旨在大幅減少電力生產、交通、工業(yè)制造、建筑和農業(yè)等領域的碳排放，包括為各州公用事業(yè)單位和企業(yè)提供稅收抵免和撥款支持，從而加快清潔能源技術開發(fā)推廣。 表3：實現經濟去碳化的具體措施 Source:SummaryoftheEnergySecurityandClimateChangeInvestmentsintheIRA （四）維護社區(qū)和環(huán)境公平 該法案包括超過600億美元的環(huán)境公平優(yōu)先事項，更側重于社區(qū)、家庭的能源清潔化，并指出將投資重點放在貧困落后的社區(qū)，以確保貧困社區(qū)能夠享受綠色經濟發(fā)展的好處。 表4：維護社區(qū)和環(huán)境公平的具體措施 Source:SummaryoftheEnergySecurityandClimateChangeInvestmentsintheIRA （五）支持農林業(yè)的彈性建設 該法案通過投資于農民和林地所有者，使其成為不斷發(fā)展的氣候解決方案的一部分。這些投資主要用于保護森林、城市綠植和沿海棲息地，以及發(fā)展農村社區(qū)的清潔能源，肯定了農業(yè)生產者和林地所有者在氣候解決方案中的核心作用，確保農村和能夠更好地適應快速變化的氣候。 表5：支持農林業(yè)的彈性建設的具體措施 Source:SummaryoftheEnergySecurityandClimateChangeInvestmentsintheIRA 三、法案對美國的影響 （一）助力美國實現碳減排目標 據美國榮鼎咨詢(RhodiumGroup)測算，受制于經濟增長、清潔技術成本和化石燃料價格等不確定性因素，以2005年為基準，《通脹削減法案》將使美國2030年的溫室氣體凈排放量降至32-42%的區(qū)間，與現行政策相比具有約10%的提升（見圖表3）14。美國非營利組織能源創(chuàng)新政策與技術公司（EnergyInnovationPolicy&TechnologyLLC）預測，2030年美國的排放量將比2005年減少25-28億公噸，下降率為37-41%，這為美國實現《巴黎協定》中的國家自主決定貢獻方案（NDC）的目標提供了良好支持15。 圖表3：美國溫室氣體排放預測 （二）帶動美國新能源產業(yè)發(fā)展 該法案在新能源產業(yè)全鏈條協同發(fā)力，多維度帶動美國新能源產業(yè)發(fā)展，主要包括對新能源產業(yè)直接補貼，對高污染企業(yè)大額征稅，限制補貼范圍三大措施。首先，法案對購買電動車的消費者、選用新能源的家庭、電動車及綠色能源的工廠進行直接補貼，有利于從需求端刺激新能源產業(yè)的發(fā)展，擴大市場份額，為能源結構的轉型升級提供動力。根據中金研究部測算，預期2022和2023年美國新能源車銷量有望分別超110和180萬輛，分別同比增長68%和64%，滲透率也有望迎快速提升16。其次，白宮還對使用高污染的天然氣和石油公司征收高額費用，并通過15%的企業(yè)最低稅率來反向激勵企業(yè)迎合政府稅收優(yōu)待政策的要求17。由此政策對企業(yè)造成的額外成本成為新能源技術發(fā)展和企業(yè)能源結構調整的推動力之一。最后，《通脹削減法案》關于新能源汽車和光伏產業(yè)的系列補貼均限定車輛組件來自美國或者與美國存在自由貿易協定的國家。法案在對企業(yè)提供生產補助的同時要求企業(yè)的生產工廠及原材料采購均位于國內，因此該政策能夠刺激美國供應鏈回流，提升美國電池生產、汽車裝配和能源生產等行業(yè)的競爭力，減少對國外的依賴程度。然而，由于美國當前在鋰電池、光伏核心零件的產能較為薄弱，短期內無法滿足自給自足的要求，因此中日韓等國的原材料制造商將通過在美國投資建廠的方式爭取優(yōu)惠，帶動產業(yè)發(fā)展。REPEAT項目估計該法案在其10年的有效期內可以推動3.5萬億美元的氣候變化相關活動的累計投資18。 （三）損害全球自由貿易秩序 盡管法案能夠促進美國新能源行業(yè)的發(fā)展，但從全球視角來看，《通脹削減法案》中有關清潔能源和應對氣候變化的政策有較強外溢性，其稅收抵免規(guī)則設置了部分條件，包括： （1）電動汽車必須在北美組裝； （2）汽車電池中至少有40%的金屬原料和礦物（例如鋰和鈷）要在美國或者與美國簽署自由貿易協定的國家開采、提煉； （3）取消了昂貴電動汽車的補貼，如悍馬電動汽車、LucidAir、特斯拉ModelS和ModelX。 以上條款嚴格限制了外國組裝電動車，措施均以整車北美當地組裝等條件作為提供補貼的前提，對其他進口同類產品構成歧視，涉嫌違反世貿組織（WTO）最惠國待遇、國民待遇等原則，引起了各關聯國的強烈不滿19。盡管拜登表示法案的目標并非所害其他各國的利益，而是促進美國清潔能源和電動汽車供應鏈的發(fā)展。但是，在目前的政策下，包括中國電動汽車在內的非北美組裝電動汽車進入美國市場將面臨當地產業(yè)激烈的價格競爭，不利于全球貿易的發(fā)展。 四、世界各國反應 美國《通脹削減法案》發(fā)布后，在全球范疇內形成沖擊，世界各國出于自身利益對該法案的看法各不相同，但大都呈現消極態(tài)度。 （一）歐洲各國：擔憂資本流出 歐洲各國對《通脹削減法案》表示異議，擔憂其進一步加劇歐洲制造業(yè)生產線外遷，國際資本流失的情況。受俄烏沖突的影響，目前歐洲能源價格飆升，通貨膨脹嚴重，一些制造企業(yè)被迫停產或外遷生產線，美國成為重要目的地之一。由于美國本身能源價格相對更低，加之《通脹削減法案》的巨額補貼，已有Arrival、特斯拉等多家知名企業(yè)宣布在美國而非歐洲投資建廠。法國專家測算，該法案的頒布可能會讓法國損失高達80億歐元的投資，對整個歐洲的影響更是難以估量。2022年12月1日，法國總統馬克龍訪美與拜登進行會談，表達對《通脹削減法案》的不滿。11月7日，歐盟向美方發(fā)出書面警告，稱其法案破壞了美歐之間“公平競爭”環(huán)境并將考慮采取報復性措施。11月25日，各國在歐盟貿易部長會議上，又一次集體表達了對該法案的不滿，荷蘭貿易部長施賴內馬赫認為該法案或將成為大西洋貿易戰(zhàn)的導火索。 （二）日韓：面臨產業(yè)鏈空心化危機 基于產業(yè)鏈空心化和技術外流考量，日本和韓國也對法案表示反對。S&PGlobalMobility數據顯示，2022年前三季度韓國現代汽車在美國的電動汽車市場位居第三20。但是，目前其電動汽車主要在韓國工廠生產和組裝并出口到美國。這種貿易模式將受到《通脹削減法案》的重大打擊，不利于日韓新能源汽車在美國市場的競爭。另外，若日韓車企向美國投產，面臨的不僅是產業(yè)鏈空心化，還有技術外流等一系列風險。今年9月，韓國政府否決了生產電動汽車電池材料的韓國L&F公司在美國投資建廠，理由是電池材料涉及的相關工藝和生產技術是能源市場競爭的關鍵，若技術外流將會對韓國產業(yè)和國家安全產生極大的負面影響。12月5日，韓國聯合代表團已抵達美國，就《通脹削減法》對韓系電動汽車的歧視問題進行討論。韓國當局還積極推選四名韓裔美國人作為美國眾議院議員，希望通過立法手段修改法案。 （三）中國：法案涉嫌擾亂國際貿易 出于對國際貿易秩序的維護，中國也對該法案的合理性提出質疑。在12月1日中國商務部舉行的例行新聞發(fā)布會上，新聞發(fā)言人束玨婷稱法案相關條款涉嫌違反世貿組織規(guī)則，美方行為擾亂國際貿易和破壞全球產業(yè)鏈穩(wěn)定。專家普遍認為，《通脹削減法》短期內對中國的影響有限。中國新能源產業(yè)鏈布局具有絕對優(yōu)勢，目前美國汽車制造商的絕大多數礦物、組件和電池均來自中國。統計顯示，2021年美國從中國進口49.8億美元鋰電池，約占中國鋰電池出口額的18%21。受該條款的影響，美國車企對于中國鋰電池的進口需求可能放緩，刺激美國鐵和磷酸鹽等原材料生產。然而，美國難以在短期內超越中國花費7-10年建立起的完備基礎設施和產業(yè)鏈，同時韓國、日本等汽車廠商也大量依賴中國的動力電池。中國的強勢地位使得法案的短期影響有限，但長期的發(fā)展趨勢仍值得重點關注。 五、中國的應對之策 中國應對法案的實施和后期可能產生的效果保持密切關注，從政府、產業(yè)、企業(yè)三方面入手，加快對于清潔能源領域的布局，降低法案在未來的推行過程中可能會產生的負面影響。 （一）政府：加強政策支持力度 政府應從財政、立法等方面加強對清潔能源產業(yè)的政策支持。政府應當加大財政投入，并以立法形式扶持相關產業(yè)發(fā)展，大幅增加研究和創(chuàng)新資金，針對工業(yè)基礎技術、關鍵裝備、“卡脖子”環(huán)節(jié)、基礎軟硬件等領域加快實施“補短板工程”，為行業(yè)發(fā)展奠定堅實的基礎。 （二）產業(yè)：打造全產業(yè)鏈優(yōu)勢 我國應在產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)加強資源整合，打造全產業(yè)鏈優(yōu)勢。一方面，我國應提升清潔能源領域先進產業(yè)鏈的自主可控能力，為產業(yè)鏈競爭奠定基礎。同時，加快清潔能源技術的產業(yè)化，通過稅收優(yōu)惠、財政補貼、貼息貸款等方式，大力扶持清潔能源上下游產業(yè)鏈發(fā)展，打造全產業(yè)鏈優(yōu)勢，不斷提升清潔能源產業(yè)的國際競爭力。 （三）企業(yè)：加速技術商業(yè)轉化 企業(yè)自身應加速推進技術成果轉化，提升市場競爭力。首先，企業(yè)應當積極與政府、高等院校、科研機構等展開合作，加速技術商業(yè)化推廣運用。同時，企業(yè)可以采用工業(yè)互聯網、大數據、5G等新一代信息技術提升能源、資源、環(huán)境管理水平，推進企業(yè)生產制造數字化、智能化、綠色化，為行業(yè)發(fā)展賦予新的生機和活力。 作者胡雅琳系中央財經大學綠色金融國際研究院研究員；韓易宸系中央財經大學綠色金融國際研究院科研助理；施懿宸系中央財經大學綠色金融國際研究院高級學術顧問、中財綠指首席顧問